政府采購法頒布實施之后，財政部于2004年8月頒布了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱“18號令”）。18號令的實施對規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)起了巨大作用。然而，歷經(jīng)十多年政府采購制度的實踐與創(chuàng)新，隨著《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）的頒布施行，亟需對18號令進(jìn)行修訂與完善。經(jīng)歷數(shù)次研究修改，修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）于2017年7月頒布，并將于2017年10月1日起實施。

87號令較18號令刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，其修訂范圍之廣、力度之大令人注目，可謂重構(gòu)了政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)制度，故而業(yè)內(nèi)稱之為“新政”，其必將對我國政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)實務(wù)產(chǎn)生巨大影響。

修訂18號令，就立法思路與技術(shù)而言，筆者認(rèn)為著重于以下三個方面：一是與上位法保持一致，即與《條例》銜接，同時細(xì)化《條例》相關(guān)規(guī)定，使之更有可操作性；二是總結(jié)實踐經(jīng)驗，提升規(guī)范性文件的法律效力；三是吸納招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)驗，進(jìn)一步促進(jìn)政府采購法律制度體系與招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例的協(xié)調(diào)一致。

一、細(xì)化《條例》規(guī)定，與上位法保持一致

《條例》屬于國務(wù)院行政法規(guī)，18號令屬于財政部規(guī)章，規(guī)章應(yīng)依法律、行政法規(guī)制定，并與之保持一致；規(guī)章應(yīng)細(xì)化法律、行政法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，使之具有可操作性。18號令先于《條例》，有些條款與《條例》存在不一致，亟需調(diào)整；《條例》所創(chuàng)設(shè)的新的制度規(guī)范，亦有待規(guī)章細(xì)化落實。

（一）采購人應(yīng)當(dāng)建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度

《條例》第十一條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)建立政府采購內(nèi)部管理制度。87號令第六條則進(jìn)一步明確了采購人建立政府采購內(nèi)部控制制度的重點環(huán)節(jié)，要求采購人在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理。

《條例》實施后，財政部高度重視政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)，于2016年6月印發(fā)了《財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕99號），明確了政府采購內(nèi)部控制制度的責(zé)任主體，內(nèi)部控制制度建設(shè)的基本原則、主要目標(biāo)、任務(wù)和措施。

（二）采購人的市場調(diào)研與采購需求的確定

《條例》的立法思路圍繞“推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的重大變革”，強調(diào)了采購需求與履約驗收在采購活動中的重要性，并作了相關(guān)的制度安排。《條例》第十一條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求；第十五條規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。87號令第十條、第十一條和第十二條落實了《條例》的相關(guān)規(guī)定，要求采購人對采購標(biāo)的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進(jìn)行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價格測算。根據(jù)價格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價。同時規(guī)定了采購需求應(yīng)當(dāng)具備的七項主要內(nèi)容。

（三）完善了資格預(yù)審制度

《條例》第二十一條規(guī)定了資格預(yù)審公告的媒體、主要內(nèi)容和提交資格預(yù)審申請文件的期限。87號令完善了資格預(yù)審制度，其第十五條規(guī)定了資格預(yù)審公告的主要內(nèi)容，第二十一條規(guī)定了資格預(yù)審文件的主要內(nèi)容，第二十七條規(guī)定了資格預(yù)審文件澄清的要求。

87號令第十八條第二款還規(guī)定，公開招標(biāo)進(jìn)行資格預(yù)審的，招標(biāo)公告和資格預(yù)審公告可以合并發(fā)布，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)向所有通過資格預(yù)審的供應(yīng)商提供。該規(guī)定澄清了在實務(wù)操作中只有邀請招標(biāo)才能進(jìn)行資格預(yù)審的錯誤認(rèn)知。

（四）增加了以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的情形

《條例》第二十條規(guī)定了屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的七種情形。87號令第十七條則進(jìn)一步規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標(biāo)人實行差別待遇或者歧視待遇。禁止將企業(yè)規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，有利于中小企業(yè)參加政府采購，落實政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)。同時規(guī)定，不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，放寬了市場條件，鼓勵供應(yīng)商公平競爭。

（五）完善招標(biāo)文件澄清或者修改的內(nèi)容和程序

《條例》第三十一條規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)對招標(biāo)文件進(jìn)行澄清或者修改的程序性要求。87號令第二十七條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)可以對已發(fā)出的招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件、投標(biāo)邀請書進(jìn)行必要的澄清或者修改，但不得改變采購標(biāo)的和資格條件。同時，以澄清或者修改的內(nèi)容是否可能影響投標(biāo)文件的編制，規(guī)定了不同的程序性要求。即如果澄清或者修改的內(nèi)容不影響投標(biāo)文件的編制，澄清或者修改應(yīng)當(dāng)在原公告發(fā)布媒體上發(fā)布澄清公告；如果澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人，不足15日的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時間。

（六）具體規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)負(fù)責(zé)組織評標(biāo)工作應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)

《條例》第十二條規(guī)定集中采購機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織政府采購活動，然而并未明確規(guī)定采購人、采購代理機構(gòu)如何組織評審工作。因為于法無據(jù)，實務(wù)操作中，采購人、采購代理機構(gòu)對于如何組織評審，以及在評審工作中應(yīng)當(dāng)履行哪些職責(zé)往往無所適從。87號令第四十五條具體規(guī)定了采購人或者采購代理機構(gòu)負(fù)責(zé)組織評標(biāo)工作應(yīng)當(dāng)履行的十項職責(zé)。其中，第一款第（七）項規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)維護(hù)評標(biāo)秩序，監(jiān)督評標(biāo)委員會依照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審，及時制止和糾正采購人代表、評審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；第（八）項規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)核對評標(biāo)結(jié)果，有87號令第六十四條規(guī)定情形的，要求評標(biāo)委員會復(fù)核或者書面說明理由，評標(biāo)委員會拒絕的，應(yīng)予記錄并向本級財政部門報告。這賦予了采購人、采購代理機構(gòu)組織評審工作的實質(zhì)性職責(zé)。

《條例》第四十二條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)不得向評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價小組的評審專家作傾向性、誤導(dǎo)性的解釋或者說明。但在實務(wù)操作中，采購人在評標(biāo)前說明項目背景和采購需求應(yīng)當(dāng)是合理且必要的，不能一概將采購人說明項目背景和采購需求都認(rèn)為是傾向性、誤導(dǎo)性的解釋或者說明。為此，87號令第四十五條第二款規(guī)定，采購人可以在評標(biāo)前說明項目背景和采購需求，但說明內(nèi)容不得含有歧視性、傾向性意見，不得超出招標(biāo)文件所述范圍。說明應(yīng)當(dāng)提交書面材料，并隨采購文件一并存檔。這為采購人合理說明項目背景和采購需求提供了法律依據(jù)。

（七）評標(biāo)方法的調(diào)整

18號令第五十條規(guī)定，貨物服務(wù)招標(biāo)采購的評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法、綜合評分法和性價比法。第五十一條規(guī)定，最低評標(biāo)價法，是指以價格為主要因素確定中標(biāo)候選供應(yīng)商的評標(biāo)方法，即在全部滿足招標(biāo)文件實質(zhì)性要求前提下，依據(jù)統(tǒng)一的價格要素評定最低報價，以提出最低報價的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法。采購實踐中常用的評標(biāo)方法是最低評標(biāo)價法和綜合評分法，也是我國招標(biāo)投標(biāo)法所確定的評標(biāo)方法，國際招標(biāo)的評審方法也大多采用最低評標(biāo)價法和綜合評分法，性價比法較少采用。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)的實踐和招標(biāo)評審慣例，《條例》第三十四條規(guī)定，政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法和綜合評分法。且明確規(guī)定，最低評標(biāo)價法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且投標(biāo)報價最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。為與上位法保持一致，亟需修訂18號令規(guī)定的評審方法。

87號令對18號令的評審方法進(jìn)行了調(diào)整，其第五十三條規(guī)定，評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價法和綜合評分法。第五十四條規(guī)定，最低評標(biāo)價法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求，且投標(biāo)報價最低的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。這與《條例》保持了一致，實現(xiàn)了與上位法的銜接。第五十五條規(guī)定了綜合評分法中評審因素的設(shè)定范圍，以及評審因素細(xì)化和量化的要求，避免了評審因素和分值設(shè)定過于寬泛導(dǎo)致評標(biāo)委員會及其成員過大的自由裁量權(quán)所產(chǎn)生的評分畸高、畸低現(xiàn)象，保證了綜合評分的客觀公正。

（八）評標(biāo)委員會及其成員在評審活動中的禁止性行為

《條例》第四十條規(guī)定，政府采購評審專家應(yīng)當(dāng)遵守評審工作紀(jì)律，不得泄露評審文件、評審情況和評審中獲悉的商業(yè)秘密。第四十一條規(guī)定，評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審。上述規(guī)定明確了政府采購評審專家參加評審活動的基本要求和評審原則。

87號令第六十二條規(guī)定了評標(biāo)委員會及其成員參與政府采購項目評審時的七項禁止性行為，同時明確前五項行為其評審意見無效。第六十七條規(guī)定，評標(biāo)委員會或其成員如存在第六十二條第一至五項行為之一的，采購人或其委托的采購代理機構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會重新評審。

（九）重新評審的情形

《條例》第四十四條規(guī)定，除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。

早在2012年6月，財政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號，以下簡稱“69號文”），針對實務(wù)中政府采購評審工作存在的問題，對政府采購評審職責(zé)和評審工作紀(jì)律作了具體規(guī)定。關(guān)于重新評審，69號文規(guī)定，評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認(rèn)定評分畸高、畸低的情形除外，明確規(guī)定了重新評審的范圍。69號文在規(guī)范政府采購評審活動方面發(fā)揮了重要的作用，但作為規(guī)范性文件，其法律效力有待提高。

根據(jù)《條例》的要求和69號文的具體做法，87號令第六十四條規(guī)定了重新評審的情形，包括：（一）分值匯總計算錯誤的；（二）分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍的；（三）評標(biāo)委員會成員對客觀評審因素評分不一致的；（四）經(jīng)評標(biāo)委員會認(rèn)定評分畸高、畸低的。87號令還進(jìn)一步明確了復(fù)核和重新評審的程序性要求，規(guī)定評標(biāo)報告簽署前，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)當(dāng)場修改評標(biāo)結(jié)果，并在評標(biāo)報告中記載；評標(biāo)報告簽署后，采購人或者采購代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，應(yīng)當(dāng)組織原評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審，重新評審改變評標(biāo)結(jié)果的，書面報告本級財政部門。需要指出的是，重新評審是基于對評審錯誤的糾正，故應(yīng)組織原評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審以糾正錯誤，而不能重新組建評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審。

（十）重新組建評標(biāo)委員會評審的情形

政府采購實務(wù)操作中，常因評審活動違法違規(guī)而致廢標(biāo)并重新開展采購活動，廢標(biāo)率居高不下嚴(yán)重制約了政府采購的效率。區(qū)分評審活動違法違規(guī)情形，因評標(biāo)委員會或者其成員的違法違規(guī)認(rèn)定其評審無效，由采購人、采購代理機構(gòu)重新組建評標(biāo)委員會重新評審，應(yīng)該說是政府采購評審活動的制度創(chuàng)新，是87號令的一大亮點。

87號令第六十七條規(guī)定，評標(biāo)委員會或者其成員存在下列情形導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果無效的，采購人、采購代理機構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)，并書面報告本級財政部門：（一）評標(biāo)委員會組成不符合本辦法規(guī)定的；（二）有本辦法第六十二條第一至五項情形的；（三）評標(biāo)委員會及其成員獨立評標(biāo)受到非法干預(yù)的；（四）有政府采購法實施條例第七十五條規(guī)定的違法行為的。

分析該條規(guī)定可知，第一項情形是指評標(biāo)委員會組成不符合87號令第四十七條的規(guī)定，包括評標(biāo)委員會的構(gòu)成人員與比例。另外，87號令第四十九條規(guī)定了評標(biāo)中因評標(biāo)委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因?qū)е略u標(biāo)委員會組成不符合本辦法規(guī)定，又無法及時補足評標(biāo)委員會成員的處理措施。第二項指的是評標(biāo)委員會及其成員參與政府采購項目評審時存在第六十二條第一至五項的禁止性行為。第三項是指評標(biāo)委員會及其成員在評活動中受到單位或者個人的非法干預(yù)。第四項是指《條例》第七十五條規(guī)定的政府采購評審專家的四種違法情形：未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審；泄露評審文件、評審情況的；與供應(yīng)商存在利害關(guān)系未回避的；收受采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益的。

該條第二款強調(diào)，重新組建評標(biāo)委員會評審的，有違法違規(guī)行為的原評標(biāo)委員會成員不得參加重新組建的評標(biāo)委員會。

二、總結(jié)政府采購實踐經(jīng)驗，提升規(guī)范性文件的法律效力

《條例》頒布實施后，財政部為貫徹落實《條例》，根據(jù)政府采購實踐情況，有針對性地印發(fā)了一系列規(guī)范性文件。包括：《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）、《財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕99號）、《財政部關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》（財庫〔2016〕125號）、《財政部關(guān)于印發(fā)<政府采購評審專家管理辦法>的通知》( 財庫〔2016〕198號)、《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕205號）、《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》（財庫〔2017〕86號）等。上述規(guī)范性文件的印發(fā)實施為修訂18號令作了充分的制度準(zhǔn)備，87號令也吸納了上述規(guī)范性文件中行之有效的做法，提升了其法律效力。此外，87號令有關(guān)評審制度的規(guī)定吸收了69號文的有關(guān)內(nèi)容，形成了有特色的政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)評審制度。

比如，在信息公開方面，《條例》實施后，財政部于2015年7月頒布了《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號），又于今年4月頒布了《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》（財庫〔2017〕86號），基本落實了《條例》對政府采購信息公開的要求。87號令對上述規(guī)范性文件的內(nèi)容加以吸納，并進(jìn)一步作出明確規(guī)定。其第十三條增加了公開招標(biāo)公告的內(nèi)容，包括預(yù)算金額（設(shè)定最高限價的，還應(yīng)當(dāng)公開最高限價）、采購人的采購需求、公告期限、采購項目聯(lián)系人姓名和電話等。第十五條規(guī)定了資格預(yù)審公告的內(nèi)容。第二十條增加了六項招標(biāo)文件的內(nèi)容，增加的內(nèi)容具體包括：為落實政府采購政策，采購標(biāo)的需滿足的要求，以及投標(biāo)人須提供的證明材料；采購項目預(yù)算金額，設(shè)定最高限價的，還應(yīng)當(dāng)公開最高限價；采購資金的支付方式、時間、條件；投標(biāo)有效期；采購代理機構(gòu)代理費用的收取標(biāo)準(zhǔn)和方式；投標(biāo)人信用信息查詢渠道及截止時點、信用信息查詢記錄和證據(jù)留存的具體方式、信用信息的使用規(guī)則等。第六十九條增加了中標(biāo)結(jié)果公告的內(nèi)容，包括項目編號，中標(biāo)人地址和中標(biāo)金額，主要中標(biāo)標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求，中標(biāo)公告期限等。邀請招標(biāo)采購人采用書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件的潛在投標(biāo)人的，還應(yīng)當(dāng)將所有被推薦供應(yīng)商名單和推薦理由隨中標(biāo)結(jié)果同時公告。同時要求，對未通過資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人本人的評審得分與排序。

再如，關(guān)于信用記錄的查詢和使用，87號令吸納了《財政部關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》（財庫〔2016〕125號，以下簡稱125號文）的有關(guān)規(guī)定。125號文規(guī)范了信用記錄查詢渠道和信用記錄的使用，87號令第二十條、第二十一條分別規(guī)定，招標(biāo)文件和資格預(yù)審文件應(yīng)當(dāng)載明投標(biāo)人（申請人）信用信息查詢渠道及截止時點、信用信息查詢記錄和證據(jù)留存的具體方式、信用信息的使用規(guī)則等內(nèi)容。

三、吸納招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)驗，促進(jìn)兩法協(xié)調(diào)一致

政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的兩法適用問題，在政府采購法頒布實施之后一直存有爭議。招標(biāo)投標(biāo)法實施條例和政府采購法實施條例明確界定了工程采購的范圍及其法律適用，此后兩法適用已基本明確。

基于政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的特殊性，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例第八十四條規(guī)定，政府采購的法律、行政法規(guī)對政府采購貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。但由于政府采購法及其實施條例對招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)程序未作完整的規(guī)定，所以，在制定政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法時，吸收了招標(biāo)投標(biāo)法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，以使招標(biāo)投標(biāo)制度大體一致，也是法制統(tǒng)一的基本要求。

比如，87號令關(guān)于串通投標(biāo)情形的界定以及低價投標(biāo)的認(rèn)定與處理，借鑒并吸收了招標(biāo)投標(biāo)法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于串通投標(biāo)的規(guī)定，《條例》第七十四條規(guī)定了惡意串通的七種情形，其中第（一）、（二）、（七）項屬于供應(yīng)商與采購人或者采購代理機構(gòu)惡意串通的行為，第（三）、（四）、（五）、（六）項屬于供應(yīng)商之間惡意串通的行為，上述惡意串通行為在取證上較為困難，故對串通投標(biāo)的認(rèn)定，成為政府采購監(jiān)督管理和行政處罰的一大難題。

招標(biāo)投標(biāo)法實施條例第四十條規(guī)定了視為投標(biāo)人相互串通投標(biāo)的六種情形，包括：（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個人編制；（二）不同投標(biāo)人委托同一單位或者個人辦理投標(biāo)事宜；（三）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項目管理成員為同一人；（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異；（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝；（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出。上述規(guī)定的情形在實務(wù)操作中較容易調(diào)查取證與認(rèn)定，政府采購對供應(yīng)商串通投標(biāo)的認(rèn)定與處罰也大多基于上述情形。為使事實認(rèn)定和行政處罰法律適用的一致性，87號令吸收了招標(biāo)投標(biāo)法實施條例第四十條的規(guī)定，并增列第三十七條，作出明確規(guī)定。

關(guān)于低價投標(biāo)的認(rèn)定與處理，政府采購法律、法規(guī)和規(guī)章均未作明確規(guī)定，導(dǎo)致在政府采購活動中，供應(yīng)商低價投標(biāo)難以認(rèn)定與處理，惡性的低價中標(biāo)嚴(yán)重影響了政府采購市場競爭秩序。招標(biāo)投標(biāo)法實施條例第五十一條第（五）項規(guī)定，投標(biāo)報價低于成本的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。《評標(biāo)委員會和評標(biāo)辦法暫行規(guī)定》（國家計委等令第12號，2013年4月修訂）第二十一條規(guī)定，在評標(biāo)過程中，評標(biāo)委員會發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報價明顯低于其他投標(biāo)報價或者在設(shè)有標(biāo)底時明顯低于標(biāo)底，使得其投標(biāo)報價可能低于其個別成本的，應(yīng)當(dāng)要求該投標(biāo)人作出書面說明并提供相關(guān)證明材料。投標(biāo)人不能合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，由評標(biāo)委員會認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報價競標(biāo)，其投標(biāo)應(yīng)作廢標(biāo)處理。這一做法對于低價投標(biāo)的認(rèn)定是行之有效的，能夠較為有效地遏制惡性的低價競標(biāo)。87號令吸收了這一做法，并根據(jù)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)的特點加以完善，其第六十條規(guī)定，評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。這一規(guī)定為認(rèn)定與處理低價投標(biāo)提供了法律依據(jù)。