■ 宋軍 何義來

　　筆者自1997年起在地市級財政系統從事政府采購研究、執行與管理工作，迄今近三十年，全程參與并見證了中國政府采購制度從初創到逐步完善的歷史進程。作為2022年財政部政府采購法修訂專家組成員，參與了修訂草案的起草與統稿工作；曾參與《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（18號令）及87號令、74號令修訂的起草與研討。長期扎根基層的實踐經歷，使筆者對制度設計與執行落地之間的落差有著切身體會。值此全國人大再次就修訂草案公開征求意見之際，謹將基層實踐中的觀察與思考系統整理，供修法統稿者參考。

　　近日，全國人大再次對《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱“修訂草案”）公開征求意見。作為在基層從事近三十年政府采購改革與實踐的工作者，筆者從實踐操作層面，就修訂草案提出若干修訂意見。

　　一、關于對《政府采購法》修訂指導思想的理解

　　依據筆者的理解，我國之所以修訂政府采購法，主要基于以下五點：一是全面貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》和黨的二十屆三中全會精神；二是實現高水平開放，與國際政府采購規則接軌；三是更加充分發揮政府采購的資源配置作用；四是系統總結我國三十年來政府采購制度改革的經驗與教訓；五是有效解決政府采購實踐中的突出問題與困惑。如果說這五點是政府采購法修訂的基本動力，那么以此觀之，修訂草案確實有許多值得進一步斟酌和完善的地方。

　　二、關于整體結構的修訂建議

　　2002年版《政府采購法》共八章，修訂草案新增“政府采購前期準備”和“政府采購數字化”兩章，增至十章。

　　（一）關于“政府采購前期準備”

　　無論是章節名稱還是具體內容，均存在明顯不妥。

　　首先，“政府采購”作為特定專業術語，具有特定的內涵與外延，此處用作名詞?！罢少徢捌跍蕚洹币庵搁_展政府采購所需的前期準備工作，但其邏輯起點何在？嚴格意義上講，采購人從事政府采購工作的起點應為采購項目的可行性研究，退而言之，也應是政府采購預算編制。而該章第二十八條規范的并非預算編制問題，而還包涵政府采購的政策功能。

　　其次，既設“政府采購前期準備”，是否應相應設置“政府采購后期收尾工作”（如履約驗收）專章？這在邏輯上難以自洽。

　　事實上，在第二次征求意見稿中，該章曾定為“政府采購預算和采購需求管理”。單獨成章凸顯了政府采購預算和采購需求管理的重要性。財政部《政府采購需求管理辦法》的出臺，抓住了政府采購工作的關鍵環節，使采購人在落實主體責任上有了明確抓手，與驗收環節前后呼應，從根本上解決了政府采購中的諸多突出問題。

　　政府采購預算編制與采購需求管理確屬廣義上的“政府采購前期準備”，該章七條內容亦主要規范政府采購預算編制、政策功能落實、采購需求管理等事項。建議該章名稱恢復為“政府采購預算與采購需求管理”，以突出其核心地位。而該草案也沒有窮盡其政府采購前期的主要準備工作。

　　（二）關于“政府采購數字化”

　　隨著科技發展和社會進步以及人們觀念的更新，“數字化”已逐步被“數智化”所取代?！皵抵腔辈粌H涵蓋“數字化”的內涵，更涉及大數據、人工智能的深度應用，遠非數字化平臺運用所能概括。它不僅是數字化平臺的建設問題，更是將人工智能嵌入政府采購全流程的問題。建議該章名稱修改為“政府采購數智化”，以體現時代特征和技術發展趨勢。

　　（三）關于“政府采購當事人”

　　修訂草案將采購代理機構繼續納入“政府采購當事人”范疇。從委托代理理論和強化采購人主體責任的角度審視，采購代理機構不應列為政府采購當事人，而應定位為參與人。集中采購機構因法定委托，尚可視為當事人，但社會代理機構作為當事人則缺乏法理依據。若采購代理機構可成為當事人，則評審專家作為采購人或采購代理機構的受托方，在政府采購合同授予過程中發揮關鍵作用，是否亦應列為當事人？

　　從近年專項檢查情況來看，采購人的主體責任意識較為淡薄，采購代理機構反而從幕后走向臺前，這對落實采購人主體責任殊為不利。況且，第一條“保護政府采購當事人的合法權益”的立法初衷，在于保護“買賣雙方”的權益，而非中介方的權益，這與修訂草案第五十九條“雙方當事人”的表述亦相契合。

　　建議將該章名稱修改為“政府采購參加人”，參加人包括當事人和參與人，其中當事人為采購人與供應商，參與人包括采購代理機構、評審專家、咨詢機構及咨詢專家以及一切為政府采購服務的專業機構和人員。

　　三、具體條款修改建議

　　（一）關于第一條（立法宗旨）

　　第一條是法的核心價值表述，體現立法所要達到的目標。為突出政府采購作為資源配置手段的重要作用，建議將第一條修改為：“為了規范政府采購行為，提高政府采購績效，服務經濟社會高質量發展，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，推動構建全國統一大市場，制定本法?！?span lang="EN-US">

　　修改理由：現行表述未能充分體現政府采購在資源配置中的制度功能和推動全國統一大市場建設的時代使命，修改后可更加完整地涵蓋政府采購的經濟社會功能，與當前國家戰略部署相銜接。

　　（二）關于第四條（工程招標適用法律）

　　從基層實踐來看，2002年版該項規定已造成政府采購管理上的諸多混亂（不僅限于基層人員認識水平問題）。這本身是一種“借法”規定，但長期被誤解為管理權限問題。

　　“總則”是法的核心和原則性規定，第四條規范的卻是采購程序問題，不應置于總則之中，而應放在第四章“政府采購方式和程序”中。建議：一是將第四條內容調整至第四章第二節“招標”中；二是將該內容修改為：“政府采購工程項目采用招標采購方式進行采購的，適用招標投標法所規定的采購程序。”

　　修改理由：如此修改，既可消除人們對政府采購工程管理權的誤解，又可明確“招標投標”系采購程序而非管理模式。但長期“借法”終究非長久之計，根本上仍期待在政府采購法中專門規定工程招標采購方式的程序。

　　（三）關于第六條（公平競爭）

　　第六條前半段強調“保障各類經營主體”權益，后半段規定不得非法限制或阻撓“供應商”進入市場。雖兩段主旨一致，但“各類經營主體”是否等同于“供應商”？法律用語應避免產生歧義。

　　修改理由：“各類經營主體”與“供應商”在內涵和外延上存在差異，前者范圍更廣，后者是本法特定法律概念，二者并列使用容易造成適用上的混亂，建議統一表述以保證法律用語的嚴謹性。

　　（四）關于第七條（全過程績效管理）

　　“采購”是一個廣義概念，預算、需求、履約、驗收等均為采購活動的具體環節。將“預算、需求、采購、履約、驗收”并列，存在邏輯上的不周延，且過于口語化。建議修改為：“政府采購項目按照預算編制、需求管理、合同授予、履約驗收等環節實施全過程績效管理?！?span lang="EN-US">

　　修改理由：原表述將“采購”與其他環節并列，混淆了概念的種屬關系。修改后的表述清晰界定了政府采購的完整鏈條，符合全過程績效管理的專業邏輯。

　　（五）關于第九條（集中采購目錄）

　　該條整體邏輯性不強，語言過于口語化。建議修改為：“國務院定期制定并公布集中采購目錄、政府采購限額標準和招標采購數額標準。國務院可以授權省級人民政府依據實際情況分別制定政府采購限額標準和招標采購數額標準。”

　　修改理由：保留招標采購數額標準，是為防止濫用招標采購方式，避免行政資源和采購成本的浪費。同時明確授權規則，使中央與地方在標準制定上的權限劃分更加清晰。

　　（六）關于第十四條（采購人范圍）

　　建議增加第二款：“國務院可以依據政府采購改革與發展實際，適時調整采購人的范圍。”

　　修改理由：增加此款旨在保持法律適用的靈活性和前瞻性，為加入《政府采購協定》（GPA）談判及未來政府采購范圍的調整預留制度空間，避免頻繁修法。

　　（七）關于第十八條（供應商禁入）

　　建議將“不得”修改為“不能”。

　　修改理由：“不能”更能體現主動禁止其參與的立法態度，在法理上強調客觀不能而非主觀不為，法律約束力更強。

　　（八）關于第三章的章節順序

　　按照政府采購的基本操作流程，應先編制預算，在預算編制過程中初步考慮政策功能的落實，再確定采購項目需求，編制采購實施計劃，最后進入合同授予環節。建議第二十九條調整為第二十八條。

　　修改理由：條款順序應與實際操作流程相匹配，使法律文本的邏輯與實務邏輯保持一致，便于采購人遵照執行。

　　（九）關于“采購需求”相關表述

　　“采購需求”是專業術語，系“采購項目需求”的簡稱，不能簡稱為“需求調查”等。第三十條及其他條款中直接稱“需求調查”不夠嚴謹，應為“采購需求調查”。

　　第三十條關于征求意見的規定，建議修改為：“政府采購向社會公眾提供的公共服務項目，采購人應當在省級以上政府采購監督管理部門指定的媒體上或者服務對象已知或共知的媒體上就采購需求征求服務對象和社會公眾的意見。”

　　修改理由：原表述中“需求調查”系簡稱，在法律文本中不應使用縮略語?！罢髑笠庖姟钡那缿瑫r涵蓋法定指定媒體和服務對象可觸及的媒體，以確保公眾參與的有效性和便利性。

　　（十）關于第三十一條（最高限價）

　　建議修改為：“……在預算金額內合理設置采購項目最高限價，……”。

　　修改理由：增加“項目”兩字，前后詞匯保持一致。

　　（十一）關于第三十四條（采購文件編制）

　　建議增加“支付的相關規定”。

　　修改理由：支付形式和支付時間直接影響供應商的資金周轉和投標報價策略，是供應商決定是否參與投標以及報價高低的重要考量因素，應在采購文件中予以明確。

　　（十二）關于第三十五條（采購方式）

　　建議修改為：“政府采購應當采用以下采購方式：”同時，該條“采購人可以采用資格預審辦法對潛在供應商進行資格審查”的規定，在采購活動中增加了一道程序，延長了采購周期。目前公開招標采購方式普遍采用資格后審，建議刪除該款規定。

　　修改理由：資格預審在現行實踐中已較少采用，保留該規定不僅增加采購環節和時間成本，也與實際做法脫節。

　　（十三）關于第三十八條（采購終止）

　　“終止”是指采購項目不再進行，如第五款“因重大變故，采購任務取消”即屬此類。而“采購人應當終止采購活動，及時發布終止公告”的情形，多數屬于采購項目暫時停止，應為“中止”行為。另，“二家”一詞建議改為“兩家”。

　　修改理由：終止與中止在法律上含義不同，終止指終結且不再恢復，中止指暫停并可重啟。實踐中因有效供應商不足三家等情況停止采購活動，后續往往重新啟動采購，應屬中止。用詞準確關系到后續法律程序的適用。

　　（十四）關于第三十九條（評審工作停止）

　　該條款要求評審委員會發現采購文件存在重大缺陷等問題時應當停止評審工作，但停止評審之后的后續處理——是報告政府采購監督管理部門，還是要求采購人、采購代理機構修改采購文件——缺乏完整的閉環規定?！安少徣税l現資格性審查、客觀分打分等存在錯誤的，可以要求評審委員會對評審結果進行復核”，此處所指是評審現場還是事后的糾正，不夠明確?！翱陀^分打分”建議修改為“客觀分評審”。

　　修改理由：程序規定必須有始有終，僅規定“應當停止”而未明確后續處置路徑，導致實際操作中無所適從。同時，“客觀分打分”為口語化表達，法律文本應使用“客觀分評審”。

　　（十五）關于第四十三條（招標方式適用）

　　該條“無需與供應商協商談判”的表述容易造成認識混亂。建議修改為：“采購項目的采購需求完整、明確，能確定詳細規格或具體要求，預算金額達到了招標采購數額標準的貨物、工程和服務，應當采用招標采購方式進行采購?！?/b>