財政部部長 樓繼偉  

　　核心要點： 

　　■財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。財政制度安排體現并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系。

　　■隨著經濟社會發展和國內外形勢變化，現行財稅體制存在的問題日益顯現：預算管理制度不規范、不透明，不適應國家治理現代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發展方式轉變、社會公平和市場統一；中央和地方事權與支出責任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財力與事權相匹配的財政體制。

　　■如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經濟體制相適應”的體制框架，那么，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的制度基礎。

　　■建立現代財政制度就是要建立全面規范、公開透明的現代預算制度，建立健全有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。

　　最近，中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)。這是黨的十八屆三中全會召開后，中央較早制定的具有重要意義的一個改革方案。《方案》明確了深化財稅體制改革的思路原則、主要任務和時間安排，充分體現了中央對財稅改革和財政工作的高度重視和殷切期望，是當前和今后一個時期財稅改革和財政制度建設的行動指針。我們要認真學習、準確把握、扎實推進，打好全面深化財稅體制改革這場“硬仗”。

　　一、深化財稅體制改革是關系國家治理現代化的深刻變革 

　　財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。北宋政治家、文學家蘇轍論證，“財者，為國之命而萬世之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。財政制度安排體現并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系，在國家治理體系中處于基礎位置，深刻影響著經濟、政治、文化、社會、生態文明、國防等領域。古今中外的實踐表明，人類國家史上的每一次重大變革，無不滲透著深刻的財政原因。我國的商鞅變法、唐代“兩稅法”、明代“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等改革，基本上都是圍繞財稅問題展開的。17世紀英國“光榮革命”確立的稅收法定原則，為英國在工業革命中的崛起奠定了基礎。19世紀末20世紀初美國預算制度變革開啟了“進步時代”的大幕，推動美國步入世界強國之列。

　　黨中央、國務院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設。新中國成立后，我們在建立適應社會主義國家發展要求的財政制度方面進行了艱苦探索。改革開放以來，財稅體制改革成為體制改革的突破口和先行軍，財稅體制大體上經歷了從統收統支到包干制，再到分稅制三個階段。特別是1994年實施的稅收制度和分稅制改革，是我國財政史上的一個重要里程碑。分稅制財政體制的建立及隨后的調整、完善和穩健運行，為建立現代財政制度奠定了良好的基礎，對推動建立社會主義市場經濟體制、充分發揮中央和地方積極性、促進經濟社會發展、全面擴大對外開放、提高人民生活水平、維護社會和諧穩定發揮了重要作用，有效帶動和支撐了農村、國有企業、金融、投資、價格、外貿等領域改革。但是，隨著經濟社會發展和國內外形勢變化，現行財稅體制存在的問題日益顯現：預算管理制度不規范、不透明，不適應國家治理現代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發展方式轉變、社會公平和市場統一；中央和地方事權與支出責任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財力與事權相匹配的財政體制。這不僅影響財政自身的穩定性和可持續性，而且影響國家發展戰略、宏觀政策效果，以及國家治理體系和治理能力現代化進程，迫切需要進行整體性、適應性的改革。

　　黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革、建立現代財政制度。這是全面總結古今中外歷史經驗、深刻把握國家治理與執政規律、著眼我國現代化建設全局作出的重大決策。《方案》的形成和通過，是我們黨指導財政制度建設和財政改革發展的最新理論成果，是今后一個時期財政改革發展和財政工作的行動綱領。如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經濟體制相適應”的體制框架，那么，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的制度基礎。只有財稅體制改革取得根本性突破，才能為實現國家治理現代化和“兩個一百年”奮斗目標提供物質基礎和制度保障。從這個意義上講，新一輪財稅體制改革決不是體制機制的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關系我國現代化事業和國家治理現代化的深刻變革，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要，是轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續穩定健康發展的必然要求，是建立健全現代國家治理體系、實現國家長治久安的重要保障。

　　二、建立現代財政制度是對現行財稅體制的繼承與重構 

　　《方案》明確提出，深化財稅體制改革的目標任務是，按照完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，堅持穩中求進、改革創新，充分發揮中央和地方兩個積極性，以改進預算管理、完善稅收制度、明確事權和支出責任為重點，建立統一完整、法制規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供財稅制度保障。現代財政制度是國家治理現代化的重要基礎，深化財稅體制改革、建立現代財政制度，既是對現行財稅體制和制度的繼承與創新，又是適應國家治理現代化新形勢，對財稅體制等基礎制度的系統性重構。總體上講，現代財政制度在體系上應建立全面規范、公開透明的預算制度，公平統一、調節有力的稅收制度，中央和地方事權與支出責任相適應的制度；在功能上要堅持公共財政的定位，體現市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的要求，不“越位”、不“缺位”，發揮財政制度穩定經濟、提供公共服務、調節分配、保護環境、維護國家安全等方面的職能；在機制上應符合國家治理體系與治理能力現代化的新要求，形成公開透明、權責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續的制度安排。重點圍繞以下改革任務展開：

　　建立全面規范、公開透明的現代預算制度。這是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和重要標志，是強化預算約束、規范政府行為、實施有效監督，把權力關進制度籠子的重大改革舉措。一是建立透明預算制度。除涉密信息外，所有使用財政資金的部門都要公開本部門預決算，尤其是財政資金安排的“三公”經費都要公開；進一步細化政府預決算公開內容、擴大部門預決算公開的范圍和內容。二是完善政府預算體系。結合修訂有關法律規定，清理規范重點支出與年度財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式；政府收支要全部納入預算，明確“四本”預算的收支范圍和功能定位，加大相互之間的統籌力度。三是改進年度預算控制方式。預算審查的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；建立跨年度預算平衡機制；實行中期財政規劃管理，并強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。四是完善轉移支付制度。完善一般性轉移支付穩定增長機制，逐步提高一般性轉移支付所占比重；對專項轉移支付進行清理、整合、規范，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，同時嚴格控制新增項目和資金規模；建立專項轉移支付定期評估和退出機制。五是加強預算執行管理。硬化預算約束，預算未安排事項一律不得支出；全面落實國庫集中收付制度，借鑒國際經驗，推進國庫現金管理。六是規范地方政府債務管理。依法建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制；對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理，并嚴格限定舉債程序和資金用途；建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，完善地方政府考核問責機制和信用評級制度。七是清理規范稅收優惠政策。除專門的稅收法律、法規外，起草其他法律、法規、發展規劃和區域政策都不得規定稅收優惠政策；未經國務院批準，不能對企業規定財政優惠政策；嚴肅財經紀律，嚴格財政資金分配使用的監督問責，嚴厲查處違法違規行為。

　　建立健全有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系。稅收制度是現代財政制度的重要組成部分。新一輪稅制改革總的方向是，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負、推進依法治稅，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用。一是推進增值稅改革。擴大營改增實施范圍，“十二五”完成營改增目標；適時優化稅率，實行徹底的消費型增值稅制度并完成增值稅立法。二是完善消費稅制度。調整消費稅征收范圍，優化稅率結構，改革征收環節和收入分享辦法，增強消費引導與調節功能。三是加快資源稅改革。抓緊在全國范圍內實施煤炭資源稅從價計征，全面推進資源稅從價計征改革，相應清理取消涉及的行政事業性收費和政府性基金；逐步將資源稅擴展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態空間。四是建立環境保護稅制度。按照重在調控、清費立稅、循序漸進、合理負擔、便利征管的原則，將現行排污收費改為環境保護稅，新設二氧化碳稅目，進一步發揮稅收對生態環境保護的促進作用。五是加快房地產稅立法并適時推進改革。總的方向是，在保障基本居住需求的基礎上，對城鄉個人住房和工商業房地產統籌考慮稅收與收費等因素，合理設置建設、交易、保有環節稅負，促進房地產市場健康發展，使房地產稅逐步成為地方財政持續穩定的收入來源。房地產稅改革要加強調研，立法先行，適時推進。六是逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。合并部分稅目作為綜合所得，適時增加專項扣除項目，合理確定綜合所得適用稅率；盡快推廣個人非現金結算、建立第三方涉稅信息報告制度等。此外，抓緊修訂《稅收征管法》，促進依法治稅，同時也為個人所得稅和房地產稅改革創造條件。

　　調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權與支出責任，促進權力與責任、辦事與花錢相統一，全面提升國家治理效率。一是進一步理順中央和地方收入劃分。遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。二是合理劃分各級政府間事權與支出責任。要適度加強中央事權和直接支出比重，將國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理的事項集中到中央，減少委托事務，提高全國公共服務水平和效率；將區域性公共服務明確為地方事權；明確中央與地方共同事權。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央和地方的支出責任，中央可運用轉移支付機制將部分事權的支出責任委托地方承擔。

　　三、深化財稅體制改革是一場牽一發動全身的“硬仗” 

　　《方案》明確，2016年基本完成深化財稅體制改革重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。財稅體制改革事關經濟社會發展全局，涉及方方面面的權益調整，情況復雜、矛盾交織，而且時間緊、任務重。必須統一思想、凝聚共識、精心組織、周密部署、攻堅克難，確保改革順利推進。

　　切實把思想和行動統一到中央改革決策部署上來。我們要認真學習宣傳貫徹中央關于深化財稅體制改革總體方案，深刻認識新一輪財稅體制改革的重大意義和部署要求，凝聚全社會支持改革的共識和力量。深化財稅改革必須堅持黨的領導，發揮各級黨委政府的領導核心作用。要切實增強大局意識，牢固樹立全國一盤棋思想，突破部門和地區利益的藩籬，不打“小算盤”，以高度的政治責任感和歷史使命感，全面貫徹中央改革決策部署，科學把握穩增長、調結構與促改革的關系。各級財政部門要在黨委、政府的統一領導下，既勇于擔當，不畏難、不缺位，又審時度勢，不搶跑、不越位，扎實做好每一環節的改革工作，確保中央改革決策部署的順利有序實施。

　　堅持問題導向研究各項具體改革政策措施。習近平總書記強調：“改革要堅持從具體問題抓起，著力提高改革的針對性和時效性，著眼于解決發展中存在的突出矛盾和問題。”深化財稅體制改革要敢于正視問題、化解矛盾，堅持用科學的方法研究和解決問題。尤其是在推進預算公開、清理專項資金、規范稅收優惠政策等問題上，要有敢于觸及矛盾、解決問題的責任擔當。牢固樹立實踐第一的觀點，在深入人民群眾、深入基層一線中破解財政改革發展中的難題，以解決問題為己任，集聚推動財政事業發展的正能量。

　　堅持頂層設計與摸著石頭過河相結合。深化財稅體制改革必須把頂層設計與摸著石頭過河結合起來。改革總體方案是頂層設計，但有了頂層設計不等于可以馬上操作，還要深入研究每一項改革任務的具體方案、路徑、舉措、步驟。在改革過程中，要堅持摸著石頭過河的方法，對那些有共識但尚不具備全面推開條件的改革，以及涉及面廣、利益關系復雜、意見分歧較大的改革事項，應試點先行，從典型經驗中豐富改革理論，完善改革實踐。以制度創新為核心任務，以可復制、可推廣為基本要求，不能借改革之機要照顧、爭優惠，打造新的“政策洼地”。

　　堅持整體推進與重點突破相結合。深化財稅體制改革是一項復雜的系統工程，在實施過程中，要注意處理好政府與市場的關系，發揮中央與地方兩個積極性，兼顧效率與公平，統籌當前與長遠。一方面要明確改革邏輯順序、主攻方向、工作機制、推進方式，增強改革的整體性、系統性、協調性，對于財稅體制改革中一些矛盾集中、情況復雜的“硬骨頭”，要堅決沖破傳統觀念的束縛，以壯士斷腕的精神，盡快在重要領域和關鍵環節取得改革新進展。另一方面，要注重改革的統籌性，使財稅改革與其他方面改革相互銜接、形成合力，以握指成拳、集中發力的方式，將一項項任務落實到位。

　　改革藍圖繪就，奮進號角勁吹。我們要更加緊密地團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅決貫徹中央深化財稅體制改革決策部署，堅定信心、銳意進取、真抓實干，建立完善的現代財政制度，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻。

　　來源： 《求是》2014/20